Kommunale Dienstleistungen in der Wertschöpfungskette

Veröffentlicht am 26.06.2007 in Kommunalpolitik

Vortrag von Oberbürgermeister Prof. Dr. Rainer Prewo, MdL am 6. Februar 2007 in Dresden auf der Auftaktveranstaltung "KOMMtest" mittelstandsfreundliche Verwaltung in Sachsen

Vortrag von Oberbürgermeister Prof. Dr. Rainer Prewo, MdL am 6. Februar 2007 in Dresden auf der Auftaktveranstaltung "KOMMtest" Mittelstandsfreundliche Verwaltung in Sachsen.

Kommunen haben, verglichen mit Unternehmen ähnlicher Umsatzgrüße, ein sehr breites Produktportfolio, wie der Blick in jeden kommunalen Produktplan bestätigt. Viele dieser Produkte - und gerade die komplexesten - werden von der örtlichen Wirtschaft im direkten Verkehr mit der Verwaltung nachgefragt: Gewerbeflächen, Planungsrecht, Baugenehmigungen (für größere und tausend kleinere Vorhaben), Erschließungen, Verkehrsbauten und -regelungen, gestaltende Maßnahmen, eine Vielzahl ordnungs- und gewerberechtlicher Leistungen, Versorgung mit Wasser und Energie, Entsorgungen, bis hin zu abgaben- und, steuerrechtlichen Vorgängen. Schon die schiere Menge und Komplexität dieser Geschäftskontakte macht die örtliche Wirtschaft in der Summe zum Großkunden der Stadtverwaltung.

Die heimische Wirtschaft ist aber nicht nur Großkunde nach Menge und Aufwand der nachgefragten Verwaltungsdienste. Die Beziehung zur Wirtschaft ist für Kommunen auch eine strategische Kundenbeziehung. Vom Erfolg und der Investitionsbereitschaft heimischer Betriebe hängen die lokalen Arbeitsplätze ab, somit Erwerbschancen der Bevölkerung und Qualifikationschancen der Jugend - und nicht zuletzt die Steuereinnahmen der Gemeinde. Die Gemeinde muss also danach streben, nachhaltig attraktiv für die Wirtschaft zu sein.

Mit meinen Beitrag möchte ich dieses Feld von Austauschbeziehungen so transparent machen, dass sichtbar wird, welcher Nutzen für die Gemeinde und die Bürger in ihm steckt. Das ist unsere Aufgabe als kommunale Unternehmer - und nicht von ungefähr unsere gesetzliche Pflicht, auf die wir vereidigt sind.

Da es ein weites Feld ist und ich nicht ganz an der Oberfläche bleiben will; sondern etwas Boden und Geologie anschürfen will, bleibt, mir nichts übrig als es im Stakkato einiger Thesen zu behandeln. - Thesen können aus hohen Theorien abgeleitet sein, sie können aber auch der Extrakt von Erfahrungen sein; letzteres ist hier der Fall.


These 1: „Wirtschaftsförderung“ - ein irreführender Begriff

Wir fördern nicht die Wirtschaft. Die Wirtschaft ist nicht das schwache, schutzbefohlene Subjekt, das sich ohne unsere Hilfe schwer tut. Wir wollen attraktiv sein für Unternehmen. Wir wollen Arbeitsplätze, wollen, dass man bei uns Geld verdienen kann, dass junge Leute Ausbildungschancen erhalten, dass Steuern in die Gemeindekasse fließen. Deshalb wollen wir ein guter Standort für Unternehmen sein. Wir treiben Standortförderung, also Eigenförderung. Wenn schon fördern, fördern wir uns selbst. Je anziehender wir als Standort sind, um so mehr erfüllen wir unser Eigeninteresse:

Die „Wirtschaft" will auch nicht gefördert sein (auch wenn manche Zuwendung so genannt wird). Wer oder was wurde denn gefördert mit der zuwendungsschweren Ansiedlung von BMW in Leipzig?

Nicht vom Wohlwollen des Metzgers, Brauers und Bäckers erwarten wir das, was wir zum Essen brauchen, sondern davon, dass sie ihre eigenen Interessen wahrnehmen. (Adam Smith)

Um unserem eigenen, Interesse als Wirtschaftsstandort zu dienen, müssen wir allerdings unsere Leistungen („Produkte") am Nutzen der Kunden ausrichten.


These 2: Verwaltungshandeln ist höchst produktiv für die Wirtschaft

Normalerweise wollen Unternehmen, dass man ihren Vorstellungen möglichst ungeschmälert, rasch und billig entspricht. Man drückt es gern so aus, dass man alles „Bürokratische" möglichst minimieren muss, das Bürokratische ist nämlich gleichbedeutend mit dem Lästigen und Störenden schlechthin. Weithin herrscht ja die Meinung (besonders in der „Wirtschaft"), sie werde, ihr eigenes wohltätiges Handeln erschwerend, über Hürden von Paragraphen gejagt und durch Nadelöhre von beengenden Auflagen gezwängt. Das Joch der Bürokratie - eine unproduktive Last und Arbeitsschleife, wie eine Strafrunde im Sport (ist die Strafrunde im Sport aber wirklich unproduktiv?). Produktiv ist, nach dieser schlichten Ansicht, allein die Wirtschaft. Immerhin wird eingeräumt, dass die Verwaltung auch eine gewisse Ordnung und Grundversorgung zugunsten der Allgemeinheit schafft, und dass sie dafür ihre hoheitliche Position benötigt. Der wohlwollende Unternehmer akzeptiert das, als Tribut an die Allgemeinheit. Doch, bitte, nicht übertreiben und nicht zu schikanös für die Wirtschaft. Wer könnte das nicht verstehen?

Dieses Bild von Verwaltungsleistungen ist ebenso falsch wie die - gleichsam kehrseitige - Vorstellung der Verwaltung, sie fördere die Wirtschaft.

Es gibt ja sogar die Meinung, Kommunen und ihre Verwaltungen lebten - kraft ihrer hoheitlichen Position - „außerhalb des Wettbewerbs". Das muss hier wohl kaum erörtert werden.

Last oder Nutzen? Beleuchten wir die Frage an einem Beispiel, und nehmen wir nicht irgendeine freiwillige Leistung, sondern begeben wir uns direkt ins Schreckenskabinett hoheitlicher Bürokratie - das Rechtsverfahren der Baugenehmigung.

Da werden viele Dinge geprüft. Sind die Anforderungen an Arbeits- und Gesundheitsschutz, Brandschutz, Verkehrssicherheit der Anlage erfüllt, Zufahrten, Grenzabstände, Stellplätze usw.? Alle diese Qualitäten haben einen praktischen Nutzen für das Bauwerk, darüber hinaus sichern sie seinen Verkehrswert. Die Baugenehmigung ist ganz wesentlich ein Zertifikat. Bringt ein Eigentümer sein Grundstück und Gebäude z.B. auf den Markt (und sei es zur Besicherung eines Kredits), und kann er dieses Zertifikat vorweisen, so kann ihm das eine Menge an Nachweisen und Gutachten ersparen. - Man muss hier nicht einen Nutzen der Allgemeinheit bemühen - dieser Nutzen liegt direkt beim Eigentümer.

Das ist aber das Wenigste. Weit wertvoller dürften in der Regel die property rights aus dem Planungsrecht sein, die der Baugenehmigung inhärent sind. Schutz und Abwehrrechte gegen Nachbaransprüche- Grenzabstände, Schutz vor Immissionen, Gebiets- und Qualitätsstandards im Gewerbepark. Der Anschluss- und Benutzungszwang für Erschließungsanlagen, dem ich mich unterwerfen muss, macht die komfortable, verkehrssichere Andienung, die Ver- und Entsorgung nicht nur kostengünstig für mich, weil sich alle anderen auch daran beteiligen, er garantiert auch, dass ich weder jetzt noch später Beeinträchtigungen aus der Nachbarschaft befürchten muss. Die Stellplätze, die gefordert werden, verhindern auch, dass andere meine Straßenfront zuparken, Höhe, Geschossflächenregelungen, Begrünungen usw. usw. Man braucht ja nur den Markt anschauen: Die guten Gewerbeparks mit hochwertigen Standards sind es, die am meisten nachgefragt werden - weil Qualität, und Wertsicherung mit dem Produkt Baugenehmigung gleichsam mitgeliefert werden.

Man stelle sich vor, der Unternehmer müsste alle diese Sicherheiten und property rights selbst beschaffen! Durch private Verträge, Vereinbarungen mit Nachbarn (bi- und multilateral), durch Drohgebärden (wie du mir...) oder Erkaufen von Rücksichten, dazu die Versicherungen, Gutachten und den Rechtsschutz angesichts zahlreichster Schnittstellen von Interessen. Selbst wenn das alles möglich wäre - die Kosten wären schwindelerregend, ja prohibitiv für jede Investition.

Fast alles davon erspart die Baugenehmigung, und das gerade wegen ihres hoheitlichen Charakters. Sie gehört tatsächlich zu den produktivsten Leistungen, die man sich vorstellen kann. Sie leisten einen stattlichen Beitrag zur Wertschöpfung eines Unternehmens, der ihren Preis bei weitem übersteigt. Die Kommune liefert ein Vorprodukt, das der (Unternehmens-)Kunde ebenso Wert schätzen darf wie alle Leistungen seiner Zulieferer.

Zur Rechtfertigung hoheitlicher Leistungen muss man - nota bene - nicht auf einen (wie immer zu bestimmenden) Nutzen für die Allgemeinheit verweisen. Den gibt es obendrein, wenn investiert wird. Nein, das hoheitliche Verwaltungshandeln ist direkt wertschöpfend für jeden örtlichen Kunden, und damit den Standort. Sein beträchtlicher Benefit liegt zuerst beim Kunden selbst und fließt dann auf den Standort zurück. - Abermals grüßt Adam Smith.

Das Beispiel steht für eine Fülle von Leistungen der Kommunen, die ebenfalls Beiträge zur lokalen Wertschöpfung sind. Es gilt überhaupt für die allermeisten öffentlichen Leistungen - denken Sie an das Bildungssystem oder an die Justiz oder einfach an eine Verkehrsampel an einer stark befahrenen Kreuzung (auch eine hoheitliche Einrichtung, deren Nutzen darin liegt, dass die individuellen Fahrrechte nicht zwischen den Verkehrsteilnehmern verhandelt werden müssen).


These 3: Kommunale Leistungen sind grundsätzlich produktiv: Das heißt aber nicht, dass sie immer effizient erbracht werden.

Auch eine Verkehrsampel kann ineffizient ein, wenn sie nicht gut geschaltet oder technisch veraltet ist. Gleiches gilt für das Bildungssystem oder die Justiz. Und natürlich für das Baugenehmigungsverfahren und alle anderen kommunalen Leistungen.

Die Basis des öffentlichen Handelns ist seine Rechtlichkeit und Rechtsförmigkeit. In ihnen steckt zugleich (wie gezeigt) die Basis und Gewähr des Wertschöpfungsbeitrags vieler öffentlicher Leistungen. Dennoch reicht die rechtliche Seite des Handelns nicht aus, um es auch effizient zu machen, um sein Potenzial an Produktivität wirklich zu erschließen. Rechtlichkeit ist die erste Anforderung an Produktivität, doch bei weitem nicht die letzte. Es kommen nun alle wirtschaftlichen Qualitätsanforderungen an das Verwaltungshandeln hinzu, die auch der kaufmännische Unternehmer bewerten wird: Zeit, Kosten, Zuverlässigkeit, Flexibilität, Ästhetik u.v.a. Rechtlichkeit ist so etwas wie das unabdingbare Minimum für die Qualität des kommunalen Handelns, aber bei weitem nicht sein Maximum. - Auch hier gibt es grundsätzlich keinen Unterschied zum unternehmerischen Handeln - auch der Unternehmer muss rechtlich korrekt handeln.

Theodor Storm: Der eine fragt, was kommt danach/ der andere nur, ist es recht/ und also unterscheidet sich/ der Freie von dem Knecht.


These 4; Kommunale Produkte brauchen - wie andere Produkte auf dem Markt - Produktentwicklung und lnnovation, um auch in Zukunft ein Höchstmaß an Wertschöpfung zu erbringen.

Beliebig viele Beispiele gibt es dafür: Kostengünstige Erschließungen; Marketing und Vertrieb (ExpoReal!), Landschaftsqualitäten; Liefer(Genehmigungs-)zeiten; Informationsservice für die heimische Wirtschaft, Kundenbindung; Flexibilität von Leistungen; Synergie- und cross-selling-Vorteile, besonders vieler weicher Faktoren von Familienfreundlichkeit bis Shopping und Kultur. Wie für jeden Zulieferer sind auch für uns die Kunden Wissenslieferanten.

Tatsächlich öffnet die (Erkenntnis der) Produktivität des kommunalen Handelns erst den Blick dafür, dass alles verbessert werden kann; dass das legal matching allein - die gleichsam ökonomisch unmusikalische Vorschriftenanwendung des Beamten - nicht ausreicht. Dass die Kommune selbst im vollen Sinn ein Unternehmen ist. - Paradoxerweise fremdelt vor dieser Erkenntnis nicht nur eine ökonomisch unsensible Bürokratie, sondern auch der landläufige ideologische Neoliberalismus. Beide können sich die öffentliche Verwaltung nicht anders als fundamental unwirtschaftlich vorstellen. Der atavistische Bürokrat zieht daraus seinen Stolz, der Neoliberale seine Verachtung der Verwaltung. Beide haben unrecht. Die Kommunen sind höchst produktiv für ihre Kunden. Und ihre Verbesserungen sind weit mehr als eine Selbstminimierung bürokratischer Lästigkeit.


These 5: Aus der Produktivität kommunalen Handelns folgt nicht, dass die Beziehung zum mittelständischen Kunden spannungsfrei wäre.

Sie ist ebenso wenig spannungsfrei wie die Beziehung von Zulieferern zu ihren Kunden, die vielmehr von einem meist harten Ringen gekennzeichnet ist. Dass das Verwaltungshandeln sich in Wertschöpfungsketten integriert, ist daher nicht ohne weiteres mit Harmonie zu verwechseln. Dabei geht es nicht nur um den Preis einer Leistung. Auch der Wunsch des Kunden selbst, wie er gehegt und geäußert wird, ist nicht immer im Einklang mit den Anforderungen, die der Lieferant für geboten hält. Der Lieferant bringt seine eigene Kompetenz und Autorität ins Spiel ein. Der Architekt muss dem Bauherrn sagen können: Wie du es willst, ist es zwar billig, aber nicht standsicher. So etwas baue ich nicht. Den Bauherrn mag das enttäuschen. Vielleicht findet er einen willfährigeren Architekten (vielleicht auch einen besseren). Es herrscht Wettbewerb. So auch für die Kunden der Kommune. Der Kunde hat nicht immer recht - doch auch nicht immer unrecht.


These 6: Nicht nur die Leistungen der Kommunen sind produktiv. Auch sie selbst, als Standorte, sind für Investoren immobile Güter.

In der Regel ist es das mobile Kapital, das das immobile Kapital, etwa Standortgüter, bewertet. Städte sind immobil. Während die Menschen den Arbeitsplatz, ihren Wohnort; ihren Partner wechseln können, während Unternehmen (und sogar Behörden) ihre Standorte verlagern und ihre Aktivitäten in andere Räume ausdehnen können, haben Gemeinden diese Möglichkeit nicht. Sie behaupten sich, blühen und gedeihen (oder auch nicht) immer am gleichen Ort. Als immobile Standorte sind sie vorzugsweise eher Objekt wirtschaftlicher Entscheidungen. In einer Wettbewerbswelt müssen sie sich besonders anstrengen, um auch Subjekt wirtschaftlicher Entscheidungen zu sein, etwa Investoren abzuweisen und auszuwählen. Dazu müssen sie herausragende Qualitäten bieten. Stadtverwaltungen mit sehr produktiven und effizienten Standortleistungen, gerade für den Mittelstand, sind dafür ein wichtiger Beitrag.


These 7: Mittelstandsfreundlichkeit der Kommunalverwaltung richtet sich nach außen und nach innen. Sie muss zur Marke gebildet werden.

Das Denken vom Kunden her (nicht vom Vorschriften-Matching allein), also von außen, führt interessanterweise dazu, dass man nach innen blicken muss. Kundenanforderungen, Kostendruck durch Wettbewerb werden nach innen in Produktentwicklung, Rationalisierung und Organisationsentwicklung übersetzt. Von den Ergebnissen müssen wiederum die Kunden im Marketing überzeugt werden. So ist es auch in der Kommunalverwaltung. Es waren nicht die vielen rechtlichen Veränderungen, es war vielmehr der Kostendruck, die Finanzentzüge der letzten eineinhalb Jahrzehnte, die die Verwaltungen zu internen Veränderungen zwangen. Nicht nur durch neue Steuerungsmodelle, auch durch Produktentwicklung (im Städtebau, City-Management, Stadtmarketing, Kultur als Standortfaktor, auch „WiFö" u.v.a.).

Dieses stete Umschalten der Perspektive von außen nach innen und umgekehrt liegt auch dem Prozess der Markenbildung zugrunde und zeigt sich hier besonders klar. Markenbildung ist der Aufbau von Vertrauen, das auf der Aura innerer Qualitäten beruht. An der Marke orientiert sich der Kunde, der die Eigenschaften eines Produkts nicht erschöpfend beurteilen kann und deshalb ein Generalvertrauen in seine Qualität benötigt. Wer einen Porsche kauft, hat den Glauben oder die Illusion, dass er ein Produkt mit besten inneren Qualitäten von einer Firma mit bestimmten inneren Qualitäten kauft. Eine Marke ist das allgemein geteilte Vertrauen darauf, dass innen drin ist, was außen drauf steht, gerade weil man das Innere nicht sieht (Paradigma Coca-Cola). Für jedes komplexe Produkt, das der Kunde nicht umfassend durchschaut, muss deshalb der Produzent bestrebt sein, ein Markenimage zu erreichen. Das Marken-Label richtet sich (das gleichsam das Qualitätsversprechen abgibt) nach außen, ist aber selbst eine fundamental innere Qualität. Aus dem Label schließt der Kunde auf das Innere, das er nicht selbst sehen, messen, zählen kann. Der Produzent will ein Markenimage bauen, das die inneren Qualitäten seines Produkts außen kraftvoll verkündet. Daher rührt die inzwischen große Bedeutung von Zertifikaten, denn Zertifizierung ist ein Instrument der Markenbildung. Vgl. Zeugnis.

Kommunen als immobile Standortgüter sind sehr komplexe Produkte. Die Bindung ist ja gerade für ein Unternehmen ggf. eine ziemlich feste, und die Zukunft, für die die Bindung gelten wird, kennt man nicht genau. Das schafft einen großen Bedarf anVertrauen. Unter anderem ist daher auch Zertifizierung ein Thema.

Ziel einer guten „Wirtschaftsförderung" ist daher Markenbildung für den Standort.


These 8: Bestandspflege ist die via regia wirtschaftsfreundlicher Kommunen.

Das klingt zunächst defensiv. Begnügt man sich mit dem Bestand? oft wird der Fokus auf Bestandspflege damit begründet, dass es relativ wenige Unternehmen gebe, die ihren Standort wechseln; tatsächlich soll es mehr Stellen für „Wirtschaftsförderer" geben als standortsuchende Unternehmen. Es könne sich also kaum lohnen. Indes ist das nicht der Grund für Bestandspflege als strategischen Ansatz. Der passt auch und gerade für die dynamische, an Ansiedlungen interessierte Standortförderung.

    • Die heimischen Unternehmen sind die kritischen Kunden. Sie sind es, die uns als Messlatte, Lehrmeister und Zertifikat dienen, sie allein können unsere Mittelstandsfreundlichkeit bestätigen. Sie sollten daher als erste - und ohne Wenn und Aber - von uns überzeugt sein.
    • Die heimischen Unternehmen liefern uns Erfahrung und Wissen, was die Wirtschaft hier braucht, und was sie vermisst. Ihren Bedarf kann man konkret studieren, an dieser Front kann man tagtäglich herausfinden, ob und wie man besser werden kann. Ganz wie es der Stammkunde dem Zulieferer zeigt. - Natürlich könnte uns auch der erste abwandernde Betrieb solche Erkenntnisse liefern...
    • Die Behandlung der heimischen Unternehmen als Prermiumkunden schafft ein Vertrauen, durch das uns der Zugang zu Informationen über die Pläne der Unternehmen erleichtert wird. Wir erfahren früher, was sie vorhaben. Diesen Zeitgewinn können wir in Qualitäts- und Kostenvorteile unserer eigenen Planungen umsetzen.
    • Die heimischen Unternehmen, besonders Mittelständler, sind die besten Botschafter des Standorts nach außen. Wen würde man denn fragen? Wenn der gute Ruf des Standorts sich über das Feld von Kunden- und Lieferantenbeziehungen der heimischen Unternehmen verbreitet, einschließlich ihrer Messeauftritte - mehr kann die kostspieligste Akquisitions-PR nicht leisten. Bekanntermaßen zufriedene Kunden sind die beste Markenbasis.
    • Es gibt nicht nur Standortwechsler, die die Standortfrage stellen. Es gibt vor allem Existenzgründer - meist aus der Umgebung -, die sich fragen, wo sie am besten aufgehoben sind.
    • Schließlich hat der Bestandspflege-Ansatz unschätzbare Vorteile für die innere Qualität der Verwaltung: Tendenziell wird die ganze Verwaltung vom Commitment der Wirtschaftsfreundlichkeit erfasst, denn heimische Betriebe wenden sich in vielen Dingen an uns. Dagegen werden Akquisiteure in der Regel rasch zu isolierten Außendienstlern, ohne Kontakt zum inneren Organismus.

 

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